Wenn der Ministerpräsident zum Programmdirektor wird

Bild: Jim Albright

Das Funkhaus München des Bayerischen Rundfunks. Die Bayerische Staatsregierung will mit dem Bayerischen Rundfunkgesetz dem BR neue Vorschriften machen.

Seit die Bayerische Staatsregierung im Februar ihren ersten Entwurf für die Reform des Bayerischen Rundfunkgesetzes vorgelegt hat, rumort es in der hiesigen Medienlandschaft. Kein Wunder, der Bayerische Rundfunk (BR), den das Gesetz in erster Linie adressiert, ist der größte journalistische Arbeitgeber im Freistaat, aber eben auch Projektionsfläche für jedermann, manchmal im Guten, oft genug im Schlechten. Die Bayerische Staatsregierung will nun der Rundfunkanstalt eine Menge neuer Vorschriften machen. Kritiker warnen davor, dass die teils harmlos klingenden Regelungen drastische Konsequenzen für die politisch unabhängige Berichterstattung haben könnten. Denn käme das Bayerische Rundfunkgesetz wie ursprünglich geplant, dann müssten sich Angestellte des BR in Zukunft deutlich häufiger fragen, ob ihre Berichterstattung eigentlich legal ist.

Der Anlass für die Reform ist unspektakulär. Bayern will den 2025 beschlossenen Reformstaatsvertrag zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Landesrecht überführen. Der Vertrag sieht vor, dass der BR und andere Rundfunkanstalten künftig nur noch je sechs statt zehn Hörfunkprogramme anbieten. Zudem teilen sich die Sender künftig einen Datenschutzbeauftragten, die außertariflich Beschäftigten bekommen ein neues Vergütungssystem und die Bestellung und Abberufung der Intendanz wird an den European Media Freedom Act angepasst.

Aber Bayern hat darüber hinaus noch eigene Ideen für sein Rundfunkgesetz, und die sind deutlich spektakulärer. Der im Februar vorgelegte erste Entwurf für das Gesetz sieht eine feste Informationsquote von 60 Prozent für die BR-Programme vor, will dem Sender die Verfolgung „politischer und gesellschaftlicher Gestaltungsziele” verbieten, und schreibt vor, für welche Bereiche des Senders der Chefredakteur des BR zuständig sein soll.

Die Kritik kam schnell und deutlich: Alle demokratischen Oppositionsfraktionen im Landtag, der Rundfunkrat, Berufsverbände wie der Bayerische Journalisten-Verband (BJV) lehnten den Entwurf ab. Hendrik Zörner, Sprecher des Deutschen Journalistenverbands, nannte das Vorhaben gegenüber dem Bayerischen Rundfunk den „Einstieg in eine staatliche Regulierung des Öffentlichen Rundfunks.“ Die BR-Intendantin Katja Wildermut brachte die Kritik auf den Punkt: „Wenn das Gesetz so käme, dann wird die Politik zum Programmdirektor." Lob kommt von der AfD. Ferdinand Mang, rundfunkpolitischer Sprecher der AfD-Fraktion im Bayerischen Landtag und selbst Mitglied des BR-Rundfunkrats, betont, die CSU komme „da jetzt vielen unserer Forderungen nach“.

Am 6. Mai brachten die Landtagsgrünen und die SPD einen Dringlichkeitsantrag ins Plenum ein. In der folgenden Debatte kündigte Medienminister Florian Herrmann (CSU) erste inhaltliche Anpassungen an. Am Folgetag konkretisierte er sie in einer Sitzung des BR-Rundfunkrats. Seither steht fest, dass der Entwurf, der dem Landtag zur Beratung vorgelegt wird, noch einmal verändert werden dürfte. Doch wie weit die Anpassungen reichen, wird erst die Endfassung zeigen, die im Ministerrat noch ein zweites Mal beraten werden muss. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Bayern steht viel auf dem Spiel. Denn der bislang beispiellose Entwurf wirft eine Grundsatzfrage auf: Wie stark darf ein Landesgesetzgeber in die redaktionelle Arbeit eines öffentlich-rechtlichen Senders hineinregieren? Deshalb lohnt sich ein Blick auf die umstrittensten Punkte: 

Die Informationsquote 

Die im Entwurf genannte Informationsquote schreibt vor, dass mindestens 60 Prozent der jährlichen Sendezeit im Dritten Fernsehprogramm Information sein müssen. Maßgeblich ist dabei die Definition aus dem Medienstaatsvertrag, die unter Information Nachrichten und Zeitgeschehen ebenso fasst wie politische Berichterstattung, Wirtschaft, Auslandsberichte, Religiöses, Sport, Regionales, Gesellschaftliches, Service und Zeitgeschichtliches.

Da passt ziemlich viel Berichterstattung hinein. Und nach Auskunft des Senders liegt der Informationsanteil im BR Fernsehen jetzt schon durchgehend über 60 Prozent. Der BJV hat deshalb in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen und argumentiert, die Regelung werde „ohne Anlass" in das Gesetz eingefügt. Sie wirke damit „gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern so, als habe es dazu einen Handlungsbedarf gegeben". Aber es gibt noch ein weiteres Problem. Denn eine fixe Quote macht die Definitionsfrage auf einmal entscheidend.

Sanne Kurz, kultur- und medienpolitische Sprecherin der Grünen, fragte im Bayerischen Landtag, wer denn nun bestimme, ob ein Spielfilm wie „Im Westen nichts Neues“ Information oder Unterhaltung sei. Der BR selbst? Der Rundfunkrat? Oder gleich die Staatsregierung? Und was, wenn jemand die Quote wegen anderer Definitionen für nicht erfüllt hält. Sind dann die Gerichte gefragt? Ihre SPD-Kollegin Martina Fehlner hält die Quote für „weder erforderlich noch praktikabel“. Programmqualität entstehe nicht durch Prozentrechnung, sondern durch journalistische Professionalität, Vielfalt und Staatsferne.

Mittlerweile fasst offenbar auch die CSU-Fraktion den Begriff der Information weiter, als die ursprüngliche Norm es vorsah. Alex Dorow, medienpolitischer Sprecher der Fraktion, schreibt auf Anfrage des BJV, dass aus seiner Sicht „auch Bildung und Kultur“ zum Kernbereich des öffentlich-rechtlichen Auftrags gehörten. Auf eine identische Linie hat sich Medienminister Florian Herrmann gestellt. Im BR-Rundfunkrat erklärte er am 7. Mai, die Quote bleibe bei 60 Prozent, künftig sollten aber auch Inhalte aus den Bereichen Bildung und Kultur mitgerechnet werden. Rainer Ludwig, medienpolitischer Sprecher der Freien Wähler, hatte schon im Landtag am Vortag von einem „Richtwert“ gesprochen, zu dem die Definition „im letzten Detail noch zu klären“ sei. 

Die „Gestaltungsziele" 

Mindestens genauso heikel wie die Quote ist die zweite Neuregelung. Der Entwurf bestimmt, dass das Programm des Bayerischen Rundfunks nicht darauf ausgerichtet sein darf, „ein politisches oder gesellschaftliches Gestaltungsziel zu verfolgen, um damit konkrete Verhaltensänderungen oder politische Entscheidungen herbeizuführen“. Die kritische Begleitung gesellschaftlicher Entwicklungen, so die Norm weiter, bleibe davon unberührt. In der Begründung schreibt die Staatsregierung, der BR solle „plural ausgestaltete Plattform des gesellschaftlichen Diskurses, aber nicht selbst politischer Akteur“ sein. Über eine entsprechende Änderung in Art. 4 Abs. 2 Nr. 8 wird diese Vorgabe auch bei der Beschäftigung programmgestaltender Mitarbeitender zu beachten sein.

Nicht zuletzt diese Konstruktion hat heftigen Widerstand ausgelöst. Sanne Kurz (Grüne) wies im Landtag darauf hin, dass der Reformstaatsvertrag, dem die CSU selbst zugestimmt hatte, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausdrücklich den Auftrag erteilt, „den gesellschaftlichen Zusammenhalt und die europäische Integration“ zu fördern. Genau diese Aufgabe wolle die CSU nun streichen. Martina Fehlner (SPD) hält das Verbot für „zu unbestimmt“ und benennt konkrete Themenfelder, die in Verdacht geraten könnten: Erinnerungskultur, Klimaberichterstattung, Integration, Gleichstellung, demokratische Bildung. „Wenn bereits die mögliche gesellschaftliche Wirkung einer Berichterstattung rechtlich verdächtig wird, kann das zu einem Klima redaktioneller Vorsicht führen“, schreibt die SPD-Medienpolitikerin. „Es würde nicht zu mehr Objektivität führen, sondern zu mehr Verunsicherung.“

Rechtsexperten haben für diese Verunsicherung einen Namen: Chilling Effects. eine vorauseilende Selbstbeschränkung, die das Gesetz formal nicht verlangt, aber faktisch erzeugt. Diese Gefahr bestehe auch beim Bayerischen Rundfunkgesetz, so der Würzburger IT- und Medienanwalt Chan-jo Jun. „Das eigentliche Problem“, so Jun, „liegt nicht in der Norm selbst, sondern in der Kombination aus subjektiven Tatbestandsmerkmalen, weitem Wortlaut und einer Begründung, die Auslegungshinweise gibt, ohne sie im Gesetzestext zu verankern.“ Jun prüft derzeit für den BJV den Gesetzentwurf für eine mögliche Klage vorm Bundesverfassungsgericht. Derartige Normen haben eine perfide Wirkung. Denn dieselbe Schwammigkeit in der Formulierung, die zu den Chilling Effects führen kann, führe dazu, dass die Norm nicht offensichtlich verfassungswidrig, sondern verfassungskonform auslegbar sei, so Jun. Eine erfolgreiche Anfechtung vor dem Verfassungsgericht hält er für denkbar, aber nicht für wahrscheinlich.

Aus Sicht des BJV und seines Vorsitzenden Harald Stocker ist die Wirkung der Norm bereits absehbar. „Alle neuen Regelungen schaden dem BR“, schreibt er dem BJVreport. „Sei es, dass sie den Eindruck erwecken, es gäbe Probleme, wo keine sind, sei es, dass sie eine unsichere oder widersprüchliche Rechtslage schaffen.“ Stocker, seit 2019 Mitglied im Rundfunkrat, sieht im Entwurf einen Widerspruch. Der BR werde einerseits gesetzlich verpflichtet, Information, Bildung, Unterhaltung, Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit zu liefern, andererseits dürfe er künftig keine politischen oder gesellschaftlichen Gestaltungsziele mehr verfolgen. Das Programm bliebe damit „immer angreifbar".

Auch bei der Staatsregierung ist die Kritik offenbar angekommen. Der Begriff Gestaltungsziele werde im überarbeiteten Entwurf nicht mehr vorkommen, kündigte Medienminister Herrmann im BR-Rundfunkrat am 7. Mai an. Stattdessen solle es heißen, die Programme des BR dürften „nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dienen“.

Damit wird der schärfste Wortlaut entschärft, ohne aber die zugrunde liegenden strukturellen Probleme zu lösen. Die neue Formulierung verzichtet auf den umstrittenen Begriff der Gestaltungsziele, dürfte aber ähnlich auslegungsbedürftig sein. Was ist „einseitig“? Wann „dient“ ein Programm einer Weltanschauung?

Faktenchecks

Eine Sonderregelung sieht der Entwurf für Beiträge mit dem Ziel der Faktenprüfung vor. Diese unterlägen demnach „in besonderer Weise den anerkannten journalistischen Grundsätzen", insbesondere müsse die Trennung von Meinung und Tatsachenbehauptung beachtet werden. Inhaltlich ist das jedoch eine Wiederholung dessen, was journalistische Sorgfaltspflichten ohnehin verlangen. Der BJV kritisiert die Regelung grundsätzlich. Er weist darauf hin, dass der BR mit dem Faktenfuchs eine eigene Einheit unterhält, die als Mitglied im International Fact-Checking Network jährlich unabhängig auf die Einhaltung journalistischer Maßstäbe geprüft wird. Eine zusätzliche gesetzliche Regelung sei nicht nur überflüssig, sondern erzeuge den Eindruck, dass für Faktenchecks andere Maßstäbe gelten als für andere journalistische Inhalte. Genau das aber, so der Verband, dürfe nicht der Fall sein. Fachanwalt Jun bestätigt diese Kritik teilweise. Die Norm sei verfassungsrechtlich zwar unbedenklich, weil sie keine staatliche Wahrheitskontrolle vorsehe. Die rechtspolitische Kritik des BJV treffe aber die Notwendigkeitsfrage – nicht die Verfassungsfrage.

Beitragsstabilität als Leitgedanke

Eine weniger beachtete, aber strukturell heikle Neuerung verbirgt sich beim Haushaltsrecht des BR. Der Entwurf bestimmt, dass der Sender bei Aufstellung und Ausführung seines Haushaltsplans neben den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch „den Leitgedanken der Beitragsstabilität" beachten muss. Das klingt unverfänglich, berührt aber ein verfassungsrechtliches Prinzip. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts richtet sich die Höhe des Rundfunkbeitrags am Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, nicht umgekehrt. Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten, KEF, prüft den von den Sendern gemeldeten Bedarf unabhängig.

Wenn nun ein bayerisches Gesetz dem BR aufgibt, die Beitragsstabilität von vornherein mitzudenken, sendet das ein Signal. Martina Fehlner formuliert es so: „Die Frage darf nicht zuerst lauten, welcher Beitrag politisch angenehm ist. Die Frage muss lauten, welche Mittel der öffentlich-rechtliche Rundfunk benötigt, um seinen verfassungsrechtlichen Auftrag erfüllen zu können.“ Jun sieht die Klausel verfassungsrechtlich nicht als unmittelbaren Eingriff in das KEF-Verfahren, weil sie an den BR und nicht an die KEF adressiert ist. Allerdings könne sie, so eine alternative Lesart, indirekt auf die Bedarfsanmeldung wirken.

Wie wird das fertige Gesetz aussehen?

Die bereits angekündigten Veränderungen am Gesetzentwurf zeigen: Die sehr deutlichen Reaktionen von Politik, BR und Berufsverbänden scheinen bei den Verantwortlichen in der Bayerischen Staatsregierung angekommen. Offen ist, wie ernst die Kritik genommen wird. Den nächsten Schritt geht der bayerische Ministerrat, der den überarbeiteten Entwurf voraussichtlich in den nächsten Wochen ein zweites Mal beraten wird. Anschließend wird das Papier im Landtag eingebracht. In Kraft treten soll das neue Bayerische Rundfunkgesetz bereits am 1. Januar 2027.

Zwei der schärfsten Wortlaut-Probleme werden nach den Anpassungen der Staatsregierung wohl entschärft. Die Informationsquote soll breiter ausgelegt werden, das direkte Verbot von „Gestaltungszielen” soll verschwinden. Weite Teile des Gesetzes dürften aber problematisch bleiben. So soll weiterhin bei der Personalauswahl nicht nur auf journalistische Kriterien geschaut werden, sondern auch, ob jemand „Gestaltungsziele” fördern könnte. Auch Beitragsstabilität und eine Plenumspflicht für wichtige Programmbeschwerden stehen weiterhin im Gesetz.

Harald Stocker, BJV-Vorsitzender und seit 2019 Mitglied im BR-Rundfunkrat, ordnet die Reform in einen größeren Zusammenhang ein. Bayern habe in der letzten Runde der Beitragsanpassung gemeinsam mit anderen Ländern die Erhöhung abgelehnt, woraufhin die Rundfunkanstalten das Bundesverfassungsgericht anrufen mussten. Vor allem aber beunruhigt ihn die Möglichkeit, dass das bayerische Modell Schule machen könnte: „Wenn das Bundesländer im Osten nachmachen, dann könnte die AfD nach einem Wahlsieg gleich loslegen. In Bayern hat die AfD den Gesetzesentwurf bereits begrüßt."

Skepsis kommt mittlerweile sogar aus der eigenen Partei. Gerda Hasselfeldt, Vorsitzende des ZDF-Fernsehrats und CSU-Mitglied, warnte auf den Medientagen Mitteldeutschland in Leipzig, auch gut gemeinte staatliche Programmvorgaben könnten von anderen politischen Mehrheiten zur tatsächlichen politischen Einflussnahme gebraucht werden. Sie verwies auf Ungarn und Polen als Beispiele dafür, wie schwer es sei, politische Einflussnahme später wieder zurückzunehmen.

Doch selbst wenn die Endfassung milder ausfällt. Die Analyse des Medienanwalts Chan-jo Jun verschiebt die Debatte: Eine klar verfassungswidrige Klausel enthalte der Entwurf nicht; die meisten kritisierten Punkte seien handwerklich schwach, aber wohl haltbar. Aber eine Norm, die gerade noch verfassungsmäßig ist, kann eben in der Praxis stärkere Wirkungen entfalten als eine eindeutig verfassungswidrige. Weil gerade die Unbestimmtheit der Norm Redaktionen zu Anpassungen nötigt, die das Gesetz selbst gar nicht verlangt. Dieser Chilling-Effect ist das eigentliche Risiko der Reform. Er wird auch in der überarbeiteten Endfassung nicht verschwinden.